Carlos Pereira Martins preside ao Parecer TEN/500 - A politica externa da UE no Sector da Aviação

DOCUMENTO DE TRABALHOda Secção Especializada de Transportes, Energia, Infraestruturas e Sociedade da Informação sobre A política externa da UE no setor da aviação - Responder aos futuros desafios COM(2012) 556 final

N.B.:    Este documento será examinado na reunião de 28 de janeiro de 2013 às 14h30m.

	Presidente:	Carlos Alberto Pereira Martins (PT-III)

 

1.1               O Comité congratula-se com a comunicação da Comissão sobre a política externa no setor da aviação. Tendo em conta a crescente dependência da Europa em relação ao comércio externo e o papel fundamental dos aeroportos na ligação do nosso continente com o resto do mundo, o CESE concorda inteiramente com um programa ambicioso no domínio da aviação.

1.2               O CESE aguarda com especial interesse um avanço rápido para um espaço único da aviação alargado, que abranja os países vizinhos, desde a Turquia, passando pelo Médio Oriente e pela bacia do Mediterrâneo, até ao Norte de África. Isto trará oportunidades de desenvolvimento para os aeroportos secundários e regionais, devido à proximidade geográfica desses mercados e dado que muitos deles registam um crescimento económico significativo.

 

1.3               O CESE é também muito favorável a um programa ambicioso de liberalização com os BRIC e os países da ASEAN, para proporcionar aos transportadores europeus oportunidades de reforçar a cooperação com outras companhias aéreas e fazer passar o tráfego adicional pelos aeroportos europeus.

 

1.4               A Comissão assinala, com razão, a necessidade de alcançar uma situação de igualdade de circunstâncias para a indústria da Europa. Entre os fatores de distorção que devem ser abordados, a comunicação identifica corretamente os impostos no setor da aviação, os auxílios estatais indevidos, o congestionamento dos aeroportos e do espaço aéreo, as responsabilidades no âmbito da defesa dos consumidores e o custo das emissões de dióxido de carbono.

 

1.5               O CESE partilha da preocupação da Comissão relativamente à necessidade de investimento na capacidade dos aeroportos. Há uma necessidade urgente de garantir a capacidade dos aeroportos da União Europeia, a fim de evitar a perda de competitividade em relação a outras regiões em crescimento e, consequentemente, a deslocação de tráfego para regiões vizinhas.

2.                   Introdução e contexto

2.1               O Comité congratula-se com a comunicação da Comissão sobre a política externa no setor da aviação.

2.2               O Comité concorda plenamente que o setor da aviação desempenha um papel fundamental na economia europeia, quer para os cidadãos quer para as empresas. Responsável por 5,1 milhões de empregos e por 2,4% do PIB europeu, ou seja, 365 000 milhões de euros, o seu contributo é vital para o crescimento económico e o emprego na UE.

2.3               Em resultado dos esforços entre a Comissão Europeia e a UE, foram celebrados 1 000 acordos bilaterais de serviços aéreos com 117 países não pertencentes à UE. Fizeram-se progressos no desenvolvimento de um espaço comum da aviação alargado aos países vizinhos, tendo já sido assinados acordos como os Balcãs Ocidentais, Marrocos, Jordânia, Geórgia e Moldávia.

2.4               Contudo, a transição de uma situação em que existiam apenas relações bilaterais entre os Estados-Membros da UE e os países parceiros para uma situação em que existe um misto de relações bilaterais e a nível da UE cria por vezes confusão aos países parceiros, além de que os interesses da UE nem sempre têm sido definidos e defendidos da melhor maneira.

2.5               Além disso, devido a essa fragmentação por país, o setor da aviação ainda está demasiado sujeito aos interesses nacionais e depende demasiado de iniciativas pontuais baseadas em autorizações individuais de negociação de condições para uma efetiva entrada no mercado e crescimento. O ritmo da liberalização não coordenada do mercado por que enveredaram diversos Estados-Membros nas suas relações com certos países não pertencentes à UE e a aparente intenção de alguns Estados-Membros de continuarem a estabelecer bilateralmente a concessão de direitos de tráfego aéreo a países terceiros sem uma contrapartida correspondente, ou sem terem em conta as implicações a nível da UE, é de tal ordem que, se não agirmos neste momento para estabelecer uma política externa mais ambiciosa e eficaz para a UE, dentro de alguns anos poderá ser demasiado tarde.

2.6               O Conselho também concedeu autorizações à Comissão para negociar acordos gerais com a Austrália e a Nova Zelândia, mas as negociações com estes países ainda não se encontram concluídas. Atualmente, a aviação europeia tem apenas duas companhias aéreas europeias a viajar para a Austrália: a British Airways e a Virgin Atlantic. Anteriormente, havia muito mais transportadoras aéreas a fazer esta rota.

3.                   A importância dos «hubs»

3.1               Apesar do crescimento das transportadoras de baixo custo, que abriram serviços para aeroportos secundários, os «hubs» da Europa, isto é, os aeroportos centrais têm uma importância significativa na aviação mundial e nas relações externas, uma vez que são eles muitas vezes o eixo central dos acordos sobre o tráfego aéreo.

3.2               O crescimento de «hubs» importantes em locais como Abu Dhabi e o Dubai constitui uma ameaça competitiva considerável para os serviços de longo curso da UE. Por exemplo, o acordo recente entre a Quantas e a Emirates representa uma séria ameaça para o setor aeronáutico europeu.

3.3               Para ser viável, um «hub» requer um nível significativo de procura local, assim como uma vasta rede de serviços de ligação, razão pela qual os «hubs» de maior sucesso se situam normalmente nos principais aeroportos urbanos, que estão cada vez mais congestionados e sem capacidade de expansão, sobretudo por razões ambientais.

3.4               Alguns «hubs» europeus já estão a levar à redução do número de rotas de ligação que podem ser operadas, um problema que urge resolver se se pretender manter a competitividade da Europa.

4.                   Criar uma concorrência leal e aberta

4.1               A competitividade das transportadoras da UE, muitas das quais lutam com dificuldades financeiras, é posta em causa quando os encargos económicos que geram custos unitários de produção mais elevados são superiores aos das transportadoras de outras regiões do mundo.

4.2               É importante que toda a cadeia de valor da aviação (aeroportos, prestadores de serviços de navegação aérea, fabricantes, sistemas informatizados de reserva, empresas de assistência em escala, etc.) seja tida em conta e que as estruturas de custos, o nível de exposição à concorrência noutras partes da cadeia de valor e os mecanismos de financiamento das infraestruturas noutros mercados essenciais sejam também tidos em conta na avaliação da competitividade do setor da aviação da União Europeia e, em particular, das companhias aéreas da UE a nível internacional.

4.3               Dentro da UE, a Comissão não criou condições de igualdade dentro da Europa, pois, por exemplo, não proporcionou a clareza jurídica para evitar os muitos casos em que aeroportos pequenos concedem às companhias aéreas taxas altamente subsidiadas, sem cumprirem o princípio do investidor privado numa economia de mercado. As várias investigações aprofundadas, recentemente abertas, a casos de eventuais auxílios estatais a companhias aéreas que operam a partir de aeroportos regionais em vários Estados-Membros colocaram em evidência a necessidade urgente de concluir as orientações da Comissão em matéria de auxílios estatais aos aeroportos, que têm sido constantemente adiadas. A recente adoção das regras da UE relativas à segurança social dos trabalhadores móveis, como as tripulações de voo, irá também melhorar o funcionamento do mercado único.

5.                   Uma estratégia de crescimento inspirada no propósito de «mais Europa»

5.1               O estudo independente encomendado pela Comissão estimou que a conclusão de novos acordos gerais de transporte aéreo a nível da UE com países vizinhos e parceiros essenciais, sobretudo em mercados em crescimento acelerado e/ou restritos, traria benefícios económicos muito significativos, de mais de 12 000 milhões de euros por ano.

5.2               É estrategicamente importante para a UE manter um setor da aviação de base europeia forte e competitivo, que a ligue ao resto do mundo. Os mercados da aviação que registam maior crescimento situam-se neste momento fora da Europa, pelo que é fundamental que o setor europeu da aviação tenha a oportunidade de crescer também nesses mercados.

5.3               É importante garantir que, a prazo, este processo culmine num espaço comum da aviação verdadeiramente integrado, em que as relações entre os próprios países vizinhos também se tornem abertas e integradas. Deixa de fazer sentido que o Conselho tenha de considerar a concessão de autorizações para negociar acordos país a país. Seria de longe mais eficiente conceder à Comissão uma autorização única para negociar com os restantes países vizinhos, embora ainda numa base de país a país.

5.4               No âmbito do terceiro pilar (acordos gerais com os principais parceiros) foram negociados alguns acordos importantes. No entanto, trata-se também de um domínio em que ainda não se realizaram alguns objetivos essenciais, nomeadamente no âmbito dos acordos UE-EUA e UE‑Canadá, no que respeita à liberalização da propriedade e do controlo das companhias aéreas.

5.5               A maioria dos países continua a manter em vigor regras que determinam que as companhias aéreas devem ser maioritariamente detidas e controladas por nacionais, negando com isso o acesso das transportadoras aéreas a um vasto leque de investidores e de mercados de capital. O efeito tem sido a imposição de uma estrutura empresarial artificial ao setor do transporte aéreo que não existe noutros setores. Nos Estados Unidos, por exemplo, a participação de estrangeiros no capital das companhias aéreas não pode ser superior a 25%. Estas restrições nacionais à propriedade e ao controlo fizeram surgir três alianças mundiais de companhias aéreas (Star Alliance, SkyTeam e oneworld), e mais especificamente empresas comuns («joint ventures») entre alguns dos seus membros nalgumas rotas. Estas são o que há de mais parecido com companhias aéreas mundiais.

5.6               Nos termos da legislação europeia em vigor, porém, as transportadoras da União Europeia não estão sujeitas a restrições de propriedade e controlo nacionais, podendo ser detidas por qualquer entidade interessada da UE.

5.7               A evolução do processo de consolidação na Europa é única, no sentido em que apenas são permitidas fusões e aquisições transfronteiras de companhias dentro da UE, enquanto os regimes de propriedade e controlo se encontram basicamente no ponto em que foram negociados em 1944 na Convenção de Chicago. As dificuldades criadas pelas atuais disposições relativas à propriedade e ao controlo são significativas e exigem negociações com os países parceiros e estruturas de governação altamente complexas. Os membros das alianças cooperam cada vez mais estreitamente para oferecerem aos clientes um serviço de rede «multi-hub» mundial, ininterrupto e integrado.

5.8               Chegou, pois, a altura de avançar com as medidas previstas no acordo de transporte aéreo entre a UE e os EUA de liberalização da propriedade e do controlo das companhias aéreas, para que estas possam atrair investimento independentemente da nacionalidade do investidor.

6.                   Princípios fundamentais que devem orientar a futura política externa da UE em matéria de aviação

6.1               Já é altura de a UE enveredar por uma abordagem muito mais coordenada e assertiva nas suas relações externas em matéria de aviação.

6.2               A UE deve continuar a ser ambiciosa na promoção de uma maior abertura e liberalização no setor da aviação, garantindo ao mesmo tempo um nível satisfatório de convergência regulamentar. Nas negociações com os países parceiros, deve ser também prestada a devida atenção às normas laborais e ambientais e ao respeito pelas convenções e acordos internacionais em ambos os domínios para evitar distorções do mercado e impedir um afundamento vertiginoso.

6.3               Tendo em conta a crescente dependência da Europa em relação ao comércio externo e o papel fundamental dos aeroportos na ligação do nosso continente com o resto do mundo, o CESE concorda inteiramente com um programa ambicioso no domínio da liberalização da aviação.

6.4               Para maximizar os benefícios é importante que a UE atue rapidamente (antes que se intensifiquem os esforços de liberalização entre os mercados emergentes), aproveitando a vantagem de ser pioneira, pois assim defenderia e reforçaria a posição do mercado europeu da aviação no plano mundial. Caso não o faça, a UE fica em risco de ser totalmente ultrapassada nos futuros fluxos mundiais de tráfego aéreo.

6.5               Tomar a dianteira na liberalização da aviação seria também determinante para a divulgação das normas técnicas europeias, com vantagens potencialmente significativas para a indústria aerospacial europeia.

6.6               Há muito que o CESE defende a eliminação das restrições à propriedade e ao controlo[1] como forma de conceder às transportadoras aéreas acesso a um vasto leque de investidores e de mercados de capital. Devido ao peso dos mercados europeu e americano, esta política deve consistir logo de início em medidas firmes, centrando-se em novas alterações aos acordos entre a UE e os EUA, que poderão ser o ponto de referência para inaugurar uma nova era, pós-Chicago, na aviação.

6.7               A Comissão terá de demonstrar que a abordagem coordenada às negociações terá resultados mais rápidos que os acordos bilaterais, de modo a não haver atrasos indevidos quando as oportunidades surgirem.

7.                   Melhorar as relações com os principais parceiros

7.1               Dada a sua especificidade, as companhias aéreas europeias de carga e serviços expresso, em particular, estão a ser penalizadas em todo o mundo por acordos bilaterais de serviços aéreos restritivos, devendo merecer elevada prioridade quando forem eliminados os obstáculos ao acesso ao mercado.

7.2               O CESE aguarda com especial interesse um avanço rápido para um espaço único da aviação alargado, que abranja os países vizinhos, desde a Turquia, passando pelo Médio Oriente e pela bacia do Mediterrâneo, até ao Norte de África. Isto trará oportunidades de desenvolvimento para os aeroportos secundários e regionais, devido à proximidade geográfica desses mercados e dado que muitos deles registam um crescimento económico significativo. Uma agenda de cooperação positiva e pragmática com a Turquia permitirá que se progrida de um modo mutuamente favorável na resolução de questões concretas na região. Em particular, deve promover-se um acordo bilateral no domínio da segurança.

7.3               O CESE é também muito favorável a um programa ambicioso de liberalização com os BRIC e os países da ASEAN. Estes países estão rapidamente a tornar-se os principais fornecedores mundiais de matérias-primas, bem como de produtos fabricados e de serviços, e as suas populações têm cada vez mais propensão para viajar. Os acordos gerais de transporte aéreo estabelecidos entre a UE e a China, a Índia e o Japão já demonstraram que é possível obter benefícios económicos significativos, pelo que tais acordos devem ser prosseguidos. A liberalização do tráfego aéreo proporcionaria às transportadoras europeias oportunidades para reforçar a cooperação com outras companhias aéreas dessas regiões e fazer passar o tráfego adicional pelos aeroportos europeus.

7.4               Importa ainda que qualquer acordo tenha uma natureza recíproca, apresentando vantagens, tanto para a UE como para os países terceiros. Neste contexto, a Rússia tem que demonstrar urgentemente o seu empenho em cumprir o acordo de 2011, que visava pôr em prática os «Princípios acordados para a modernização do sistema de sobrevoo da Sibéria». Se os compromissos não forem honrados, a Comissão deverá tomar as medidas necessárias.

7.5               As relações com os Estados do Golfo têm sido, nos últimos anos, um processo manifestamente unidirecional de abertura dos mercados da UE às transportadoras desses Estados, o que criou desequilíbrios significativos em termos de oportunidades. Devido ao potencial de fugas adicionais de tráfego, não se recomenda que as negociações se foquem, para já, nos Estados do Golfo. 

8.                   Investimento em aeroportos

8.1               O CESE partilha da preocupação da Comissão relativamente à necessidade de investimento na capacidade dos aeroportos. Esta secção das propostas não foi desenvolvida e é necessário clarificar melhor as ações propostas com vista à realização dos objetivos.

8.2               Há uma necessidade urgente de garantir a capacidade dos aeroportos da União Europeia, a fim de evitar a perda de competitividade em relação a outras regiões em crescimento e, consequentemente, a deslocação de tráfego para regiões vizinhas.

8.3               Os prejuízos para a economia europeia começarão a surgir muito antes de a procura ultrapassar a oferta. Segundo o Eurocontrol, quando os «hubs» começarem a utilizar mais de 75% da sua capacidade máxima teórica, deixarão rapidamente de conseguir resolver com eficiência problemas relacionados com o mau tempo e atrasos de origem operacional, bem como de assegurar ligações fiáveis entre voos.

8.4               Além disso, nas horas de congestionamento, os passageiros estão a pagar mais do que pagariam se houvesse maior capacidade. Por exemplo, a Comissão dos Transportes da Câmara dos Comuns do Reino Unido foi recentemente informada de que, em 2030, os passageiros poderão acabar a pagar 1 200 milhões de libras em tarifas aéreas se não houver uma expansão aeroportuária no sudeste de Inglaterra.

8.5               É preciso monitorizar a capacidade dos aeroportos a nível da UE e publicar orientações europeias que forneçam às autoridades locais um quadro comum abrangente, para quando estas ponderarem programas de expansão aeroportuária.

8.6               Embora o aumento da capacidade seja uma necessidade absoluta a longo prazo, continua a ser necessário rentabilizar melhor a capacidade atual, nomeadamente no que se refere às faixas horárias. Há que conferir aos aeroportos competência para responderem às mudanças na oferta e na procura e orientarem a utilização das suas faixas horárias para um resultado económico ideal. Neste contexto, é importante que o elemento «faixas horárias» do atual Pacote Aeroportuário contribua para assegurar que é possível rentabilizar a utilização da capacidade do aeroporto pelas companhias aéreas através de normas locais, pois essa seria efetivamente a única maneira de alguns aeroportos conseguirem crescer, de futuro.

8.7               Os aeroportos não centrais podem ajudar a reduzir o congestionamento nos principais «hubs» da Europa e permitir-lhes manterem uma posição de liderança. Uma rede bem desenvolvida desses aeroportos secundários e regionais aumentará a segurança dos passageiros, ao criar, entre outras vertentes, uma rede de aeroportos de emergência ou de reserva, usados, por exemplo, em casos de condições meteorológicas adversas ou em circunstâncias análogas.

8.8               O CESE reitera também o seu apelo à introdução sem demora de um posto de controlo de segurança único, uma vez que tal representará poupanças significativas nos custos suportados pelas companhias aéreas, além de poupar tempo aos passageiros.

9.                   SESAR

9.1               Os blocos funcionais de espaço aéreo, necessários para fazer avançar o Céu Único Europeu, deveriam estar todos operacionais em 4 de dezembro de 2012. Dada a relevância desta questão para a otimização dos serviços de navegação aérea e para a gestão eficaz do volume de tráfego aéreo, é imperativo que a Comissão interponha processos no Tribunal de Justiça Europeu contra os Estados-Membros que não cumpram.

9.2               Uma aplicação célere e consistente das propostas da Comissão pode ajudar o setor a crescer de forma sustentável e, assim, contribuir plenamente para a recuperação da economia europeia.

10.               Instrumentos aplicáveis

10.1            Os acordos gerais de serviços aéreos com os países vizinhos e os parceiros mais importantes que partilham a visão da UE devem abordar e sincronizar as condições regulamentares para uma concorrência leal e para um setor da aviação sustentável, incluindo aspetos essenciais como a segurança, o ambiente e a regulamentação económica.

10.2            Não é ainda muito clara a forma que assumirá o novo instrumento proposto para proteger os interesses europeus contra as práticas desleais, mas deverá assemelhar-se a um procedimento de reclamação mais alargado contra as «subvenções ocultas» que se refletem nas tarifas. Provavelmente este ganharia importância jurídica através das «cláusulas-tipo de concorrência leal» que a Comissão tenciona assinar com estes países externos.

10.3            A Comissão assinala, e bem, a necessidade de criar condições equitativas a nível internacional, que serão acompanhadas por esforços similares na Europa. O setor da aviação europeu sofre o efeito crescente do fardo regulamentar e de incoerências. Entre os fatores de distorção que devem ser abordados, a comunicação identifica corretamente os impostos no setor da aviação, os auxílios estatais indevidos, o congestionamento dos aeroportos e do espaço aéreo, as responsabilidades no âmbito da defesa dos consumidores e o custo das emissões de dióxido de carbono.

10.4            O regime europeu de comércio de licenças de emissão (CLE) é particularmente notável, na medida em que já demonstrou ser altamente controverso no contexto de um debate sobre a política externa no setor da aviação. A China e a Índia recusaram-se a cumprir os requisitos e o Congresso dos EUA aprovou legislação que proíbe a suas companhias aéreas de respeitarem as regras da UE. Embora a garantia da sustentabilidade ambiental seja uma questão fundamental, a UE tem de conceder mais tempo à Organização